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汲取成功國家經驗 解決中低收入家庭住房問題
瀏覽次數：934首都社會經濟發(fā)展研究所課題組 王鴻春 張曉冰
中低收入家庭的住房問題，是一個重大的民生問題，同時又是一個世界性的難題。放開眼光，看看國外，其它國家有哪些成功的經驗值得我們借鑒呢？本文立足國情、市情，同時把目光投向世界上成功解決了此難題的一些國家，提出了解決中低收入家庭住房問題的應對之策。這是一篇值得重視的文章。
當前，如何解決中低收入家庭的住房問題，已成為從中央到地方政府都格外關注的一個重大的民生問題。為解決這一問題，我國政府先后制定了一系列政策。北京市去年出臺的“北京住房建設規(guī)劃(2006－2010年)”也明確提出:針對不同收入家庭，建立由廉租住房、經濟適用住房、政策性租賃住房三個層次構成的住房保障體系，切實保障城鎮(zhèn)中低收入家庭，特別是低收入家庭的基本與合理的住房需求。那么，北京市中低收入家庭的住房情況如何？國外在解決這一問題上有哪些值得借鑒的經驗？北京市如何結合實際情況來破解這一難題呢？
一、國外解決中低收入家庭住房問題的主要經驗是什么
中低收入家庭的住房問題是一個世界性的問題。不過，西歐、北美及亞洲的一些經濟相對發(fā)達的國家和地區(qū)經過多年的探索，已經建立起了相對成熟的公共住房制度，他們在公共住房建設、分配以及管理方面積累了一些值得借鑒的經驗。
經驗一:解決中低收入家庭住房問題的基本思路是大力發(fā)展公共住房
國外住房供應體系大致分為兩個部分:市場商品化交易部分和政府保障部分。由于住房具有社會保障性質，幾乎所有的國家政府都會為保障公民基本的居住權，而為中低收入階層解決住房問題提供幫助。
所謂公共住房，指的是為了解決中低收入階層居民的居住問題，由政府直接投資建造或以一定方式對建房機構提供補助、由建房機構建設，并以較低價格、租金向中低收入家庭進行出售、出租的住房。它具有這樣幾個基本特征:其一，政府的干預性，公共住房是政府進行再分配的重要方式之一；其二，需求對象的有限性，主要是中低收入者；其三，經營目的的非營利性；其四，分配標準的復雜性；其五，價格的低廉性，公共住房的出售或出租的價格低于一般的市場價，差價主要來源于政府在土地供應、房租和稅收等方面的政策性補貼。例如，新加坡實行“居者有其屋”政策時，土地價格是倒過來算的，即先把老百姓能承受的價格算出來，比如普通家庭4－6年的收入是多少，如果平均是25萬，那么房價就定在25萬。從25萬里扣除建筑成本、房地產商一定比例的利潤(非暴利)后，剩下的就是土地價格，然后按照這個價格賣給房地產商。房地產商不拿暴利，政府賣土地也不要暴利，這樣百姓就能買得起房了。
經驗二:公共住房沒有最好的模式，只有適合的模式
公共住房問題雖然是城市化進程中面臨的一個共性問題，但各國解決這一共性問題的方法卻不盡相同，他們在政策制定、發(fā)展模式、保障對象、表現(xiàn)形式等方面都存在差異。(見表1)
| 國家(地區(qū)) | 公共住房形式 | 保障對象 |
| 美 國 | 公共住房 | 占總人口比例15% 以下的中低收入家庭 |
| 德 國 | 福利住房 | 以出租房的形式提供給低收入者 |
| 法 國 | 社會住宅 | 低收入者 |
| 日 本 | 公營住宅 | 住房困難及低收入者 |
| 新加坡 | 組 屋 | 中低收入階層 |
| 瑞 典 | 公益住房 | 為所有公民提供，不僅限于低收入家庭 |
| 中國香港 | 公屋/居屋 | 政府提供，公屋用以出租，居屋供市民購買 |
以公共住房的覆蓋面來看，美國采取的是以“市場為主、適度保障”為原則，公共住房只覆蓋占總人口比例15％以下的中低收入家庭；新加坡的組屋政策覆蓋了85％的居民；而瑞典的公益住房則面向所有公民，并不僅限于低收入家庭。從政府介入公共住房的方式來看，各國的方式也有區(qū)別，有的直接興建公共住房，有的通過優(yōu)惠政策鼓勵開發(fā)商建設公共住房，有的鼓勵居民合作建設住房，有的則通過補貼等多種方式實現(xiàn)居民的住房保障。
經驗三:有一套行之有效的公共住房專業(yè)管理體系
在公共住房制度比較成熟的國家，都有一套行之有效的專業(yè)管理體系，這個管理體系由不同的機構組成，這些機構從功能上可以劃分為決策層和執(zhí)行層。決策層指為公共住房專門成立的決策協(xié)調機構，負責制定政策和長期發(fā)展計劃，整體負責與計劃、財政、金融、土地、法律、建設等部門的協(xié)調運作。執(zhí)行層來具體落實公共住房建設和運行。例如，韓國設立了國家住房政策審議委員會，作為公共住房的決策協(xié)調機構。執(zhí)行層為建設交通部，下設韓國住房住宅公社和大韓土地開發(fā)公社，專門負責建造面向中低收入階層的出租公房。
經驗四:通過完善的制度確保公共住房分配的公平
公共住房屬于政府福利，能否公平合理地分配，直接關系到公共住房政策實施的效果，國外在公共住房分配方面有兩點很重要的經驗:第一，要明確“公共住房是為最需要的人提供住房保障”這一原則；第二，只有建立科學、完善的準入和退出機制，才能保證公共住房分配的公平性。
以新加坡的組屋政策為例，這一政策成功解決了中低收入家庭的住房問題。目前，有85％左右的新加坡公民住進了政府建造的組屋，其中，93％的居民擁有房屋產權，7％的低收入家庭是向政府廉價租賃。除了政府大力發(fā)展的因素，其完善的分配制度起到了至關重要的作用。(詳見文后鏈接)
經驗五:發(fā)展公共租賃住房，確?！叭巳擞蟹孔 ?
為保障無力購房者的住房需求，國外在制定公共住房政策時普遍重視公共租賃住房的發(fā)展，為最低收入者提供“托底性”保障。各國租賃住房的比例都相當可觀。(見表2)以英國為例，在比例約30％的租賃住房中，20％左右是政府提供的公共租賃住房，10％為私人租賃住房。英國政府把持續(xù)供應可負擔住宅(即廉租房)列為重要的施政目標，在倫敦2004年的新規(guī)劃中，要求中心區(qū)新增房屋的1/4為可負擔用房。
|
國家 |
住房自有率(調查時間) |
租賃住房比重 |
|
澳大利亞 |
71.6%(1990) |
28.4% |
|
加拿大 |
64.1%(1993) |
35.9% |
|
歐盟15國 |
56.0%(1990) |
44.0% |
|
法國 |
54.5%(1997) |
45.5% |
|
德國 |
38.0%(1990) |
62.0% |
|
意大利 |
68.0%(1990) |
32.0% |
|
日本 |
61.3%(1988) |
38.7% |
|
英國 |
67.3%(1997) |
32.7% |
|
美國 |
66.8%(1999) |
33.2% |
(數據來源:《全球化世界中的城市——全球人類住區(qū)報告2001》)
法國政府曾出臺規(guī)定，要求全國所有市鎮(zhèn)必須保證20％以上的住房是廉租房，否則將受處罰，政府每年撥出專項資金以長期推行廉租房和租房補貼計劃。在美國，政府為解決低收入者住房問題，制定了完善的住房補貼制度。各地方政府設立專門機構，定期對當地房屋租金進行綜合調查，向低收入人群發(fā)布住房信息。一般來講，政府對申請房租補貼的低收入家庭限定的房屋租金標準為700美元以下。根據法律規(guī)定，租房家庭只需支付其收入的1/3左右作為房租，剩余部分由政府付給房東。政府同時規(guī)定低收入者在享受政府補貼的同時，也須履行一定的義務，只要年齡在18到62歲之間，如果沒有工作或者不是全時制在大學深造，必須每個月參加社區(qū)服務至少8小時。
經驗六:通過立法和金融保障，推動公共住房發(fā)展
國外的公共住房政策基本都是以法律形式出現(xiàn)的，公共住房體系的建立也得益于法律的強力保障。在美國、日本、新加坡等國家，公共住房立法都是國家大法，英國十分重視住房法規(guī)，先后頒布過幾十部，包括《住房法》、《住房與建筑法》、《住房與規(guī)劃法》等。
住房金融有住宅業(yè)發(fā)展的“蒸汽機”、“加速器”之稱，住房金融的發(fā)展，有助于解決公共住房建設的資金瓶頸問題，對住房消費也將產生強大的助推作用。公共住房發(fā)展較好的國家，一般都有專業(yè)的住房金融機構。在日本，官辦的住房金融公庫直接面向中低收入者發(fā)放低息或無息貸款。美國在上世紀80年代建立了聯(lián)邦住宅管理局，對住房抵押貸款實行擔保。
經驗七:注重公共住房和諧發(fā)展防止貧民窟的出現(xiàn)
公共住房的選址和布局既關系到城市總體規(guī)劃的和諧，也與社會的穩(wěn)定和諧緊密相關。如果公共住房集中在城市特定區(qū)域，形成了貧民窟，低教育水平、低就業(yè)率、高犯罪率就會成為影響城市和諧的隱患。美國一些城市很早就備受貧民窟問題的困擾，1973年起美國政府開始把分散低收入者住房、改善社區(qū)質量納入公共住房政策，這才有效地避免了貧民窟的出現(xiàn)。
法國也由于“富人區(qū)”與“廉租區(qū)”涇渭分明，各大城市紛紛出現(xiàn)貧富對立的局面，導致社會矛盾激化，近兩年來連續(xù)發(fā)生騷亂事件。富人不敢到“廉租區(qū)”來，也不對窮人進行幫助；而住在廉租房里的窮人則仇視富人，久而久之，社會矛盾激化，暴力、吸毒、走私等社會問題層出不窮。法國政府為此出臺了以“貧富混居”為主要解決方案的“城市更新計劃”，不再人為地分割富人區(qū)和窮人區(qū)，把廉租房建在普通住宅區(qū)，使低收入者與高收入者“同在一個屋檐下”。根據該計劃，今后法國的房地產商開發(fā)大型樓盤，必須向政府承諾其所建住宅含有一定比例的廉租房。
二、怎樣才能建立一個完善的住房保障體系？可行的思路有哪些
從1998年國務院23號文發(fā)布以來，根據中央的住房改革精神，北京市相繼推行了經濟適用房制度和廉租房制度，初步建立了以經濟適用房和廉租房為主體的住房保障體系。但從總體上看，供應不足已成為當前住房保障體系的突出問題。近年來，隨著住房市場化的推進、土地供應政策的調整、征地拆遷難度的加大，經濟適用住房成本價格倒掛，供給比例逐年下降。而廉租房總體覆蓋面還很窄，覆蓋人群只占到北京市城鎮(zhèn)家庭總數的2％，且實物配租比例較低，截止到目前，只有一個實物配租項目安排了359戶家庭。
除供應量不足外，北京市住房保障體系更多的問題存在于具體運行和管理環(huán)節(jié)，這在經濟適用房制度的運行中體現(xiàn)得較為突出。由于準入標準簡單化、供應對象過于寬泛，經濟適用房制度很難保證那些最需要解決住房問題的中低收入家庭的優(yōu)先權；在個人信用體系和住房檔案不健全的情況下，資格審核容易流于形式，出現(xiàn)了騙購、轉讓獲利等現(xiàn)象，使經濟適用房制度的公平性受到質疑；由于退出機制的缺位，一方面使政府投入大量財力物力興建的保障性住房不能持續(xù)發(fā)揮保障功能，另一方面還導致了經濟適用房“商品化”，一些經濟適用房再上市交易，其投資回報率甚至比商品房還高；另外，經濟適用房項目建筑標準偏高的現(xiàn)象也比較普遍。
公共住房體系的建立是一個涉及面廣、難度大、周期長的系統(tǒng)工程，國外比較成熟的公共體系的建立，大都經歷了數十年甚至上百年的發(fā)展。而我們對住房保障體系的探索，從1998年的住房制度改革開始，只有不到十年的時間?！氨本┳》拷ㄔO規(guī)劃(2006－2010年)”已經提出，到2020年形成完善的政府住房保障體系，要實現(xiàn)這一規(guī)劃目標，除了要解決好現(xiàn)存的問題，更要有長遠的眼光，要看到我們將要遇到的問題。在總結國外發(fā)展公共住房經驗的基礎上，我們提出建立健全一個完善的政府住房保障體系的可行思路。
思路一:將“保障性住房”與“房地產市場”加以區(qū)分，應成為政府制定住房政策的基本原則
國外的公共住房發(fā)展告訴我們一條最基本的經驗是:通過市場化的方式不可能解決所有人的住房問題，中低收入家庭的住房問題必須靠公共住房來解決，通過建立健全住房保障機制，為困難家庭的基本住房需求“托底”。
很多發(fā)達國家都實行住房分類供應，高收入者和中高收入者在市場上購買商品房，中低收入者則通過住房保障制度來解決住房，二者的比例隨各國的經濟狀況、保障政策不同而不同。在一些發(fā)達國家，即便居民平均收入已達到很高的水平，保障性住房仍然占有相當比重，比如:英國發(fā)展公共住房有100年左右的歷史，雖然已經歷過“公房私有化”的階段，到目前為止，仍然有20％的居民住房通過住房保障制度來解決。
因此，我們發(fā)展住房應遵循“保障＋市場”的模式。保障性住房由政府提供和管理；而商品房市場由市場機制來進行資源配置，政府通過制定政策來進行宏觀調控。將“保障性住房”與“房地產市場”加以區(qū)分，應成為政府制定住房政策的基本原則。
思路二:要強調政府在保障性住房體系中的主體地位
在明確了“保障”與“市場”的關系之后，還要明確的一點是:誰是保障性住房體系的主體？建立完善的住房保障體系，必須強調政府的主體地位，這主要體現(xiàn)在管理和投入兩個方面。
自1998年住房制度改革以來，保障性住房出現(xiàn)的一系列問題主要是管理的問題，根本原因就在于政府作為管理主體的缺位。根據國外經驗，公共住房的運行是一個系統(tǒng)工程，需要由政府作為主體設立專業(yè)管理機構來負責。北京市最近成立了住房保障辦公室，隸屬于建委，主要負責對限價房、經濟適用房、廉租房等政策性、保障性住房的開發(fā)管理工作。這一舉措說明政府已經在加強保障性住房管理方面邁出了重要的一步。
加大投入，將保障性住房的投入納入財政預算，是建立住房保障體系的基本保障。目前，除了對廉租房及住房補貼有少量投入外，其它涉及住房保障的支出都未能納入財政預算安排。對經濟適用房的投入主要體現(xiàn)在土地劃撥、稅費減免等政策層面，資金投入不多。資金投入不足影響了保障性住房資源的積累和住房保障政策的執(zhí)行。
國外的公共住房政策對政府投入都有明確規(guī)定，并有法律保證，政府也有固定的財政預算安排以及專項基金等配套政策。各國因政策不同，公共住房投入占財政支出的比例上還是有差別的。例如，日本政府投入資金建設的住宅占到總建設戶數將近一半，公共住房投入占財政支出比例1993年的數字為13.76％；美國政府只對少數低收入者給予特惠政策，公共住房投入占中央財政支出的比例較小，但1999年的數字也達到了2.88％。
思路三:摸清住房保障對象數量，是制定住房保障政策最基礎的工作
公共住房的保障對象是中低收入群體。中低收入群體的劃分標準是什么，這是制定住房保障政策的一個核心問題，確定這個群體的數量有多大，是制定保障性住房準入標準和供應計劃的基礎。
確定居民收入線是實行住房分類供應的基礎。在美國，居民收入線由各城市政府劃分，每年公布一次，每個城市各不相同。美國幾個大城市的居民收入線大體是:戶年收入在12萬美元以上為高收入者；戶年收入在2.4萬－12萬美元之間為中等收入者；戶年收入在2.4萬美元以下為低收入者。最初，劃分收入線有一套復雜的計算辦法，在實行一段時間后發(fā)現(xiàn)，每年計算出高中低收入者占總戶數的比例，大多為20:62:18。因而決定，以后均按此比例結合收入統(tǒng)計進行計算，免去以前的復雜計算。在日本，這個比例為20:50:30。
現(xiàn)階段，我國的高中低收入人群的比例、結構與發(fā)達國家存在較大差異，相對而言，中低收入者所占比例要大得多。確定收入劃分標準，需要統(tǒng)計部門在統(tǒng)計調研的基礎上，運用科學的計算方法得出。在確定合理的收入劃分標準之后，還要結合政府保障目標和計劃、居民的居住條件、家庭構成等因素，最終確定保障對象的數量，這是一項復雜的基礎性工作。
思路四:完善住房保障體系，是一個漸進的過程，應遵循“適度保障”、“動態(tài)調節(jié)”的原則
由于公共住房工程的長期性和復雜性，很多國家在發(fā)展公共住房時，都會根據社會、經濟發(fā)展水平及居民住房狀況，制定明確的發(fā)展計劃，以完成公共住房發(fā)展目標。例如，日本為緩解住房短缺的壓力，制定了住房政策的總目標以及與之配套的若干個“五年計劃”，對推動公共住房建設起到了重要作用。
我們制定住房保障體系的發(fā)展計劃應注意以下兩點:首先，根據我們中低收入者比例較大的特點，短時間內全都納入住房保障體系顯然不現(xiàn)實，應按照“適度保障”的原則，建立多層次的住房保障體系；其次，應根據發(fā)展和需求的變化，按照“動態(tài)調節(jié)”原則，逐步擴大保障范圍、提高保障水平，保障重點應從最低收入者到中低收入者逐步調整。
思路五:“人人有房住不等于人人有房產”，應充分重視租賃型保障住房的作用，加大其在保障性住房中的比例
政府為中低收入家庭提供住房保障的方式不外乎兩種，一種是制定優(yōu)惠政策，讓中低收入居民購買公共住房；另一種就是租賃:直接提供出租住房或提供租金補貼。住房問題不僅是經濟問題，也是社會問題，對于購買力弱甚至不具備購買力的人來說，住房是最基本的生存保障，是政府應該盡最大可能提供的福利。國外發(fā)展公共住房的經驗告訴我們，隨著居民支付能力的提高，會有更多的人選擇購買住房，但總會存在一定比例的最低收入者無力購房，因此，廉租房作為政府完全保障型的住房將長期存在。
在“北京住房建設規(guī)劃(2006－2010年)”中，我們看到了一系列增加租賃型保障住房的做法:比如:“通過租賃型經濟適用住房、存量住房和公有住房資源的整合，積極探索建立政策性租賃住房體系，用于解決‘夾心層'、引進人才、處于婚育階段年輕人等人群的住房問題”、“逐步擴大廉租住房保障范圍，將住房困難標準擴大至人均建筑面積10平方米”，“轉變供應模式，由銷售為主過渡到租售并舉，將經濟適用住房的租售比提高到1:4左右”。
從這些措施，我們可以看到，建立政策性租賃住房體系、擴大廉租住房保障范圍等一系列措施已經進入政府的工作日程，但租賃型保障住房要覆蓋哪些人群、有多大缺口，還需要在調查摸底的基礎上，制定出具體的計劃。
資金短缺一直是廉租房發(fā)展的瓶頸，在政府投入有限的情況下，應在盤活存量住房資源上多下工夫。一方面政府收購部分符合廉租房標準的存量住房；另一方面，對合適的廉租房房源進行登記，給予房主優(yōu)惠，鼓勵其把住房作為廉租房出租給符合條件的家庭，租金補貼方式可參考國外的做法。
思路六:嚴格控制保障性住房面積標準，強調“滿足基本住房需求”原則
通過與國外公共住房居住面積比較，不難發(fā)現(xiàn)，我們的保障性住房居住面積處于相對較高的水平。保障性住房的居住面積應以“滿足基本住房需求”為原則，在保障性住房數量不足的情況下更應嚴格貫徹這個原則。
另外，國際家庭組織聯(lián)盟和國際住房和城市規(guī)劃聯(lián)合會曾聯(lián)合提出對歐洲國家住房最大、最小、平均居住面積的建議(見表3)。這個建議也可供我們參考。
| 類別 面積 |
第一類 | 第二類 | 第三類 | 第四類 | 第五類 |
| 最小
平均 最大 |
20.7
32.9 48.2 |
35.9
53.0 82.3 |
49.5
64.3 97.9 |
60.6
78.6 140.7 |
42.9
61.5 96.8 |
注 第一類:老年家庭居住的僅有一間臥室的平房；第二類:城市中四口之家居住的無電梯多層住宅中的單元；第三類:城市中五口之家居住的有電梯住宅中的單元；第四類:七口之家居住的兩層住宅或公寓；第五類:鄉(xiāng)村地區(qū)五口之家的住房。(數據來源:世聯(lián)研究)
美國解決公共住房的一個基本思路是:根據中低收入者占居民總數的比重，每年保證建設一定比例的公共住房，經過若干年的積累，解決了數量問題后，再轉向提高住宅水平。在美國實行公共住房政策的前20年里，一直堅持以建設100平方米以下的小戶型住宅為主。德國、瑞典、日本三國的資料顯示，1960年～2004年的40多年時間里，這三個國家每年建設住房的平均套型，除個別年份外，絕大多數年份在100平方米以下。新加坡的組屋政策到現(xiàn)在已經實行了50年，前20年當中，主要建設每套40～70平方米的小戶型組屋，近20來年才改為建設85～125平方米的組屋(其中建設過少量140平方米的組屋)。雖然2004年新加坡的人均國內生產總值已經達到2.5萬美元，因人多地少，新加坡政府仍堅持建設85～125平方米的組屋，其中85～99平方米的占70％，99～125平方米的占30％。
我們的住房保障制度處于起步階段，居住面積應以“滿足基本住房需求”為原則，經濟適用房、廉租房的設計應強調功能優(yōu)先，居住面積應受到嚴格控制。在這個前提下，還要明確各種戶型比例，制定相關執(zhí)行細則。另外，把家庭人口規(guī)模引入標準也十分必要。在目前土地資源相對緊張、供應量相對不足的情況下，加大供應才是硬道理，保障性住房應該按照面積低標準、土地高利用率的原則進行規(guī)劃和建設。